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当前的中国社区治理与未来转型 发布时间: 2017-03-03 10:52:57 信息来源: 人民论坛网

当今中国社区治理的核心内容是政府管控和服务,包括社区管理、社区安全、社区服务。制度建设和社会建设的重点在于解决日益复杂化的社会问题,提高管理服务效率,并有不断地走向行政化、职业化和专业化的趋向。中国社区治理的未来不是当下基层政府不断展示的父权式亲民形象和不断强化的管理效率,而是要让社区居民参与到社区治理中来,建构社区参与机制,由社区居民选择和决定社区的愿景。这意味着要从威权的、以官僚和专家为基础的治理体制向分权的、以公民为中心的治理体制转变,要重新界定公民的角色,即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。这一新的界定要求建构价值共享与利益共享机制。这意味着公民要对自己社区的未来承担更大的责任,并以主体行动者的担当参与到社区治理中来。
       威权式治理
       所谓威权式治理,是指社区生活由行政权力主导,治理方式是渗透到社会方方面面的管控和服务,治理的目标是社区的稳定、和谐和秩序。威权式治理,有两个面相:其一,政府为民做主,像父亲对待儿女一样(“爱民如子”)地“以人为本”,包揽社会事务,并以行政执行力和意识形态“训导”来达成和谐与秩序;其二,民众需要政府的庇护,希望“好的政府”大公无私,且“爱民如子”,并能够在其父权式权力荫庇下获得利益。威权式治理的逻辑建立在“权力的傲慢”和效率原则之上。
威权式治理绩效的最直接表征,是不断堆积的繁荣符号、令人惊异的效率、以及井井有条的社会生活秩序。但这种威权式治理绩效的追求有一个无法克服的悖论——它驱使政府不断地宣誓将给民众带来更美好的生活,甚至被逼迫做出类似“在没有河流的地方许诺建造桥梁”的虚妄之举,而民众则养成依赖政府的习惯,永远要求政府做的更好,反过来说,民众永远不会满足于政府的当下许诺和所作所为。
       政府与社区民众的互动方式,是科层执行力加上协商的方式。前者要求行政化、职业化和专业化,后者的协商实质上是一种说服,说服民众接受政府的政策要求和管理服务方式。但事实上,民众不能通过诸如此类的“协商民主”方式来对政府政策形成实质性的影响,更不可能参与到政府政策制定过程当中。应该说,威权式治理的逻辑和理念就是防范社会,其权力来自上方,是集权体制在基层的一个环节。它带来两个后果:第一,层级制的繁文缛节越来越多,各种制度叠床架屋;第二,社区不像社区,社会组织难以发展起来。社区成为政府政策的试验田和博弈场,而不是一个“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。
        参与式治理
        什么是社区?有学者指出,“社区”是通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合,它的基础是“本质意志”(不同于靠人的理性权衡即“选择意志”建立的人群组合的社会)。本质意志表现为意向、习惯、回忆,它与生命过程密不可分。靠本质意志建立的人群组合即“社区”,是一个有机的整体。“社会”基于个体主义、市场经济和现代机械文明之上,是通过人的思考和选择决定而建立起来的组织,而“社区”的本质是自生的,不是建立在强迫,而是建立在参与协作关系和相关联系上。
因此,基于“本质意志”上的社区治理,其核心涵义是参与。社区治理的“参与”,指的是居民作为发展主体,有效地介入到社区公共事务的决策、实施、管理、监督和利益分享的全过程。这种参与是一种实质意义上的决策参与。参与的核心内涵是公民权力机制。所谓“公民权力”,第一层次是指居民直接决定,即在一定事项范围中,通过适当程序的设置,实现居民的自主选择和自我决策,从而接受相应的结果和承担决策责任;第二个层次是表达和影响,即居民不直接作为决策的主体,但在决定过程中,获知信息、表达诉求,使意向通过制度性或非制度性的方式反映在公共决策中。
参与式社区治理遵循这样一些原则:一是邻里原则。将公共政策制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上。这样既可以保证公民直接参与,同时也可以保证政府的公共项目更富有弹性,能够回应变化。二是知情原则。能否保证政府的公共政策制定获得最好的结果,取决于公民能否获得信息,并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论,而不是依赖于政府的偏好或者局限于少数“精英分子”的审慎决断。概言之,就是在社区生活中应赋予公民拥有更多选择和决定其社区未来的机会。三是责任原则。政府的责任在于提供帮助和支持,对公民负有责任。社区居民应该作出必要的决定以确定应该提供什么样的公共服务以及如何运营这些公共服务。四是协商原则。公共政策是一项重要的事业,它需要时间和思考,需要公民有表达自己意见及使自己的意见被听取的机会,还要有尊重他人观点的态度。上述原则的核心涵义,就是参与。因此,参与是社区的凝聚力和根本活力所在。
       社区参与主体包括公共组织(政府)、社区、社会组织、公民个人。于参与而言,第一需要明确参与的各方主体和责任人,第二需要建立多方主体沟通、协商、达成共识和解决争议的组织结构。也就是说,社区参与要在如下方面进行:在个体层面,强调民主和个人权利的表达和实现的过程;在社区层面,参与是居民社会角色的再定位过程,是不同利益群体相互学习的过程,更是目标群体对发展和社区建设产生拥有感、主人翁意识的过程,也是居民自我发展能力的建构过程。
       参与式治理是一种以与政府合作为基础的关系。首先,政府承认公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的地位;其次,公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定;最后,政府负有最终决策和政策阐述的职责。
       参与式社区治理,强调在资源配置和利益分配、政策制定和发展目标的确定、行动方案计划、管理模式的确定等过程中的参与。因此,参与是一种利益共享机制。强调平等、协商、合理分配资源,其本质是协商民主。通过协商达到不同利益群体间的相互妥协、退让,找到共同利益,达成共识和采取共同行动。参与又是一种价值共享机制。强调以人为本,相互尊重,秉持公平、民主、和谐的科学发展观,达成人与人的和谐、人与自然的和谐。通过价值共享,赋予社区以团结和动员的力量。参与还是一个过程。治理过程的基础不是控制,而是协调。而且,治理不是一种正式制度,而是持续的互动,强调过程中的监督与事后的问责或负责。概言之,社区参与是“善治”的要素,或者说,要达到好的社区治理,社区居民实质性的参与必不可少。