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基层治理:以法治思维探索社区多元共治 发布时间: 2017-02-25 10:54:39 信息来源: 南方日报

      社区之治
      社区治理,是中国社会最基层治理。社区治理程度如何,直接关乎一域发展和谐度及竞争力。
      地处深圳原特区外的龙岗区,社区单元大多是城中村和花园小区相结合,其社区治理难度远大于原特区内社区。另一独特区情是,龙岗区一百多个“村改居”社区,普遍存在发展集体经济与承担行政职能的尴尬。如何破解社区治理困局?龙岗区近年来进行了一系列探索:推动“政企社企分开”,理顺社区发展体制;整合社区各方资源,促进社区多元共治;力推聘员制度改革,激活全区聘员队伍;优化社区专职人员考核体系,创新社区工作准入机制……
       历经多年实践,龙岗区的积极探索为深圳原特区外社会治理积累了诸多经验。时下,该区正结合十八届四中全会关于社会建设提出的新要求,以法治思维不断修正实践路径、完善探索机制,努力打造基层治理“龙岗样本”。
       政企分开
       禾花社区的启示
       地处原特区外的龙岗区社会治理压力一直都比较大。辖区近400万人口中,90%左右是流动人口,人口结构严重倒挂,且居住在龙岗、工作在原特区内的“钟摆人群”与日俱增,基层管理服务面临“人少事多”的突出矛盾。与原特区内不同的是,龙岗区有一百多个社区属“村改居”社区,普遍存在既要发展集体经济,又要肩负社区治安、安全生产、城市管理、公共设施建设等社会职能的尴尬。
     “我在基层调研时,有的社区干部反映工作任务重、压力大,以前是‘上面千条线、下面一根针’,现在甚至是‘上面千条线、下面一把刷’,很多时候工作浮在面上,只能缓解表面症状,不能调和机理,根治内部紊乱。”谈及基层治理,龙岗区区委书记杨洪此前在接受南方日报采访时也道出该区社区治理困局。社区困局如何破解?在很多社区干部看来,最根本的是要实现政企社企分开,全面厘清社区综合党委、社区工作站、社区股份公司、社区服务中心、社区居委会等各单位职责。在这方面,平湖街道禾花社区做出了积极探索。
       禾花社区辖区面积约3.8平方公里,下辖水门和任屋2个居民小组,有3个物业小区和1个商住小区,常住人口约3.3万人,户籍人口约600人,辖内有各类企业120余家。在深圳新一轮社区改革中,禾花社区从“大新南”社区分出,并且实现与社区股份公司分离。
       王志欢是原“大新南”社区的副书记,分管综治信访维稳工作,同时兼任新南股份公司董事。分社区之后,他便担任禾花社区综合党委书记、工作站站长。
    “分开之前,股份公司的负担非常重,工作站的开销都由股份公司承担。”回想过往,王志欢感言,政企社企分开,等于为股份公司发展松绑,减轻了很大负担。他表示,分开之后,社区管理好多了。禾花社区工作站目前的人员规模,和过去“大新南”社区工作站差不多,人员增多了,很多社区事务就做得更细。“以前就那些人,又是大新南社区,哪里管得了这么多?”除了社区管理,王志欢还谈到股份公司的变化。2006年,新南股份公司的资产是2000多万元,现在是1.3个亿。以前股民分红一年少得可怜,现在每年每人能够分到6000元。“最重要的原因是管理上去了。”王志欢直言,股份公司之所以取得快速发展,跟分开之后“管理得更细”、“减轻了负担”有很大关系。
      禾花社区的探索,无疑对龙岗区乃至深圳市推动社区改革起到了示范作用。不过,客观而言,深圳市推动社区改革,不少地方仍需改进。“原特区外这么多‘村改居’社区,工作站和股份公司分开后,经费哪里来?如何解决社区工作人员站边的问题?如何定位社区工作站的性质和工作人员的身份?”在新一轮政企社企分开试点改革中,平湖街道办相关负责人提出的三个问题,值得龙岗区,甚至是整个深圳市认真思考。
       多元共治
       怡锦社区的探索
       前段时间,因为横岗中学乔迁新址,横岗街道怡锦社区工作站站长王琳一直难以入眠。
       原来,横岗中学今年9月迁至怡锦社区天颂雅苑小区附近后,周边交通成了一个大问题。据悉,横岗中学新址东侧的康乐路是一条断头路,南面的横一路为狭窄的双向两车道(目前部分路段为单向行驶),交通不便。加上周边云集天颂雅苑、康乐花园、中海怡美山庄等7个住宅小区(仅天颂雅苑一个小区就有三千多户),人流车流量都很大,交通压力陡增。
       为解决横岗中学周边交通问题,王琳召集多方代表召开专题居民议事会,并通过多种渠道向有关部门反映问题。怡锦社区的这个议题,引起了龙岗区区长冯现学的关注。为推动解决该问题,冯现学专门带队到横岗中学,现场调研周边“出行难”。很快,龙岗区就解决横岗中学新校区周边道路交通问题,提出立项打通区域内部分断头路;拓宽横一路、康乐路;调整横岗中学新校区东侧公共绿地地块规划,增加社会公共停车场的停车数量;增加公交线路及现有线路运力等建议。目前,相关工作正进一步推进中。
       推动解决横岗中学周边交通问题,只是怡锦社区居民议事会的一个缩影。“我们经常开居民议事会,有什么事大家一起议,问题怎么解决大家一起定,社区环境大家一起管。”王琳向南方日报记者表示。当“有事大家议”成为一种常规后,怡锦社区多元共治的理念愈发成熟。近两年来,该社区探索的“一会六共”多元共治模式,成为龙岗区社会治理创新的一大亮点。“一会”指的是“幸福社区共建联合会”(整合8个党支部、25个社会组织,类似枢纽型社会组织);“六共”指的是“幸福社区共建联合会”下设的“大事共议、党群共建、平安共管、环境共治、服务共享、文明共创”六个功能模块,让社区居民齐心参与社区事务。
    “一会六共”模式是如何运作的?记者为此作了一番观察,大体模式为融合集体智慧,推进“大事共议”;聚合党员力量,推进“党群共建”;整合社会资源,推进“平安共管”;强化环保意识,推进“环境共治”;浓厚文化氛围,推进“文明共创”。
       以“大事共议”为例,该社区早在2007年就开通了社区网站,实行公共事务全部上网公开,居民通过网站发表见解。为进一步凝聚社区各方智慧,完善社区事务大家议、大家管的社区自治机制,该社区近两年按照社会建设“风景林工程”项目部署,在原有议事组织基础上成立了“和谐共建促进会”;以“党群共建”为例,该社区积极发动驻社区的市、区党代表、兼职委员和机关在职党员力量,组建了社区党员志愿者服务队,广大党员志愿者与居民打成一片,热心组织各类文体活动,广泛收集社情民意,并在关爱困难党员、关心下一代、调解居民纠纷等方面做了大量工作,充分发挥了政府传声带和民情运输桥的作用;以“环境共治”为例,该社区2009年成立的社区环保志愿者协会发挥了重要作用,几年来,社区养烈性犬现象得到有效遏制,邻里纠纷大幅下降。
    多年来的实践证明,怡锦社区探索的“一会六共”多元共治模式成效显著,社区居民“自管、自治、自享”意识渐强,参与感、归属感、幸福感不断提升。今年7月,怡锦社区“一会六共”模式在横岗街道所有社区推广。此外,深圳市其他社区也纷纷前往取经。10月30日下午记者前往怡锦社区采访时,正巧遇见一批市民代表团在该社区参观体验社区服务项目。
       社区改革
    “1+7”组合拳升级治理体系
    政企社企分开,只是龙岗区社区治理体系的其中一环。“社区建设是一项综合性的社会工程,深圳市社区建设在全国是走在前列的。但由于历史原因,我区社区建设和管理普遍存在六大问题。”在今年初龙岗区“两会”期间,区政协委员于泳波、毛晓俊等5人联名提交的《关于加强我区社区建设的建议》(被确定为龙岗区政协2014年“1号提案”),对龙岗区社区治理存在的问题分析得比较全面——
       政府各部门存在多头管理,存在着资源浪费、效率不高的问题;居委会、社区股份合作公司、社区工作站及社区服务中心关系定位不够准确;社区管理和工作队伍整体素质、工作和服务水平不高;辖区城市化水平普遍不高,社区服务开展条件先天不足;社区股份合作公司负担较重,直接影响了股民的分红,造成了股民的不满,引起社区基层不稳定;社区服务资金使用效率不高。
       乘着十八届四中全会的“东风”,结合龙岗区政协“1号提案”,龙岗区近期拟定了《关于改革社区治理体系,提高基层治理能力的意见》等“1+7”文件(目前处于征求意见阶段),拟从深入推进政企社企分开、强化社区综合党委作用、优化社区工作站专职人员考核体系、创新社区工作准入机制、整合社区各项资源、加强居民委员会建设、加强社区服务体系建设等七个层面,系统推进社区治理。记者观察发现,“1+7”文件涉及政企社企分开、社区工作准入、社区多元共治等领域,亮点颇多。
       关于政企社企分开,首批33个“村改社”社区将先行改革,计划近期启动。作为“1+7”文件中的子文件,《龙岗区“村改社”社区“政企社企分开”改革实施方案(征求意见稿)》提到,将通过厘清政府、社区工作站、居委会、股份合作公司和社区居民在社区治理中的权责,落实社区工作站和股份合作公司人员分设,剥离股份合作公司社会管理服务职能,实行经济脱钩,推进社区治理体系和治理能力现代化。结合该区实际和财政状况,该区“村改社”社区“政企社企分开”改革将分两批实施。即近期确定第一批33个“村改社”社区实施改革,第二批34个“村改社”社区将于2015年10月起实施改革。同时,文件规定“政企社企分开”后将强化对股份合作公司的监管,推动各股份合作公司建立政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学的现代企业制度。
       关于社区多元共治,社区股份合作公司在实现“政企社企分开”之后,应当参与社区公益事业与慈善事业,赞助社区公益设施建设、文体活动项目,扶持社区环境美化、帮扶济困、优抚救济、扶残助残等居民自治活动,支持社区文化事业,参与社区综合治理工作,做遵纪守法的社区模范,为本公司股民及社区居民创造良好的社区环境。同时,鼓励物业服务企业、业主委员会参与社区治理。在政府授权或有偿服务的前提下,物业服务企业发挥地缘优势,协助政府有关部门完成流动人口管理、计划生育、劳动就业、社会治安等方面的辅助性工作;为社区居民提供家政服务、老年人服务、房屋中介服务等有偿性社区服务项目。鼓励“居改社”社区内各花园小区、“村改社”社区内居民居住区成立业主委员会,通过组织召开业主大会和成立业主委员会的形式集中反映业主的意愿,并参与物业管理事务和社区治理。
       关于社区工作准入,区直单位、各街道办不得随意以行政命令方式将自身社会管理服务工作委托给社区或要求社区协助办理。记者获悉,龙岗区建立社区工作准入制度和“费随事转”制度,规定除社区工作目录中明确应由社区承担的工作外,凡在社区新设组织机构(含挂牌)、委托社区办理社会管理服务事项、要求社区协助开展社会管理服务事项等,均实行准入制。该区将成立社区工作准入审核领导小组,负责审核各职能部门和有关单位进入社区的工作。对确需社区承担或协助办理的工作,区直驻区单位、各街道应当按照本办法规定程序经批准后进入,并按照“权随责走、人随事转、费随事转”的原则,相应落实工作权限、人员和经费。社区有权拒绝区直驻区单位、街道未经审批而要求社区承担或协助办理的工作。
       上述“组合拳”政策表明,龙岗区将通过新一轮社区改革,系统性、深层次治理基层病灶。

    ■观察家

    以利益共融机制破解基层治理困局

    杨冠琼(北京师范大学教授、博导,美国洛杉矶加州大学高级访问学者):

    “基层治理必须强化多元共治。”杨冠琼对龙岗区横岗街道怡锦社区“一会六共”社区共治模式予以充分肯定。与此同时,他对社会多元共治提出自己的观点,认为强化多元共治必须要有完善的互惠协作、利益共融机制。
       杨冠琼举例说,国庆假期大家出去旅游,人走了扔一堆垃圾,这个问题怎么解决,其实构建一个利益共融机制就可以了。在杨冠琼看来,龙岗区基层治理面对的诸多难题,只要配套科学的利益共融机制,很多难题都将迎刃而解。
    “人与人之间的互相影响和互相促进作用。”杨冠琼10月28日在向龙岗区数百名处级干部作“社会治理的博弈思想”讲座时谈到,“大家都贪,也就跟着贪;大家都为子女择校,也就跟着犯愁去择校。”他认为,社会是个体间互动的产物,社会互动就是每个行为者的行为,在影响着其他行为者行为的同时,也受其他行为者行为的影响与重新构造。上升至国家治理层面,国家治理体系和能力与其面临的环境之间也在不断进行复杂性互动,通过微观个体的各种不同诉求,国家治理体系应当不断调整其结构,以此回应社会经济环境的各种挑战与要求。
      十八届四中全会强调依法治国,龙岗区该如何贯彻落实?杨冠琼表示,法治社会与中国传统的关系社会是相违背的。“现在连幼儿园的孩子都会讨好老师,学会搞好关系。”他认为,要推进法治进程必须从细节做起,但不能强调速度,拥有两千多年历史的中国社会关系很难在短期内根本改变。